划拨用地评估路径选择

划拨土地使用权,是指土地使用者通过除出让以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。划拨土地的主要特点是“无偿、无限期”,用地者只须缴纳补偿、安置等费用后,便获得该土地使用权,无须缴纳土地出让金。与同等年限内的出让土地比较,划拨土地的使用价值并无不同,唯一区别是“处分”权益受限。由于组成土地使用权益的权利束难以量化,长期以来,土地估价师对如何评估划拨土地使用权普遍感觉棘手。
划拨土地使用权评估,受系列政策演变影响而难以开展。

回顾划拨土地权益的形成过程,可大致把握其评估方向脉络。1990年《城镇土地使用权出让转让暂行条例》第47条对划拨土地的处理规定主要还是以无偿收回为主,1999年11月《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》要求“明确土地权益,显化土地资产”。
2001年2月《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》进一步规定:“明确企业的国有划拨土地权益”,2007年10月《物权法》第137条规定:“设立建设用地使用权,可以采取出让或或者划拨等方式”,这在法律上承认了划拨土地使用权的用益物权性质。
划拨土地评估技术路线的确定与明确显化权益过程同步,1992年出台的《划拨土地使用权管理办法》对划拨土地补办手续中的土地出让金的设立最低控制标准,即“按标定地价的一定比例收取,最低不得低于标定地价的40%”,这是一种直接定价方式,虽然当时还未明确划拨土地价格与出让土地价格的关系,但大多估价师都认为该规定的潜台词就是划拨土地使用权价格不高于标定地价的60%。
根据《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》,“要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发成本,合理确定土地作价水平”,初步揭示划拨土地的评估技术路线。《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》则做了进一步强调,“依据划拨土地使用权的平均取得和开发成本,评定划拨土地使用权价格,作为原土地使用者的权益”。
2002年实施的《城镇土地估价规程》中提出“划拨土地价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”,确立了出让土地与划拨土地权益价格组成关系。2006年出台的《协议出让国有土地使用权规范》,强化了划拨土地转为出让时必须按市场水平确定出让金的思路,并对基本公式进行了规定:应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格。
上述政策演变过程,确定了划拨土地评估基本技术路线,一是可用取得成本和开发成本直接估算,二是按照划拨价格加出让金等于出让市场价格的公式推算。
但实际如何操作,《城镇土地估价规程》及后来的政策规范等并无明确规定,估价师只能通过成本法和直接对市场价进行比例(政府公布的出让金缴纳比例)折算,勉强应付评估要求。市场比较法、收益法又受到划拨地市场不发育的严重限制。
就连成本法,也有部分估价师提出,对位于市区的划拨工业用地而言,拆迁成本甚至高于工业用地市场价格,导致核算出的出让金为负值,似乎连成本法也不能使用了。划拨土地使用权评估,突然间变成一个摆在估价师面前的难题,很长一段时间没有较好的解决办法。
可在《城镇土地估价规程》大框架下,适当选择方法开展划拨用地评估。
划拨土地评估,表象虽然是对土地使用权权益组成部分的单独量化,但实际还是土地价格形成过程的测算,脱离不开已有的政策规定,可以在《城镇土地估价规程》方法的大框架下解决。
首先考虑的是直接成本法。划拨土地使用权人在取得土地时,支付了取得费用和开发费用,其支付的代价即为他的权益,理应获得后期相应增值收益。评估时点的土地取得成本和开发费用,相对来说已经包含了时间增值,可以直接视为划拨土地使用权权益价格。需要强调的是,此时的取得成本为当地一般客观成本,而不是待评估宗地的实际征地成本。
土地评估之所以成为一门科学,是因为土地价值的客观形成规律,我们能循此推算所有土地的价格并能证明其逻辑性。如果取宗地实际发生费用,将变为简单的经营核算活动,评估的科学基础也将不复存在。
对于市区的宗地,一般情况下,不建议对地价水平进行土地级别修正,默认在过去的时间里,征地拆迁现象在整个市区范围都有发生,由此推算出的土地取得费用为一般客观水平,除非样点数量多到足以建立起其与土地级别间的相关关系。但是对远郊区或乡村的宗地,可根据实际情况酌情修正,修正系数可通过比较距待估宗地最近乡镇未级地与城区基准地价未级地相同用途土地质量分获得。
因划拨地本身权益的限制,划拨地理论上不存在二级市场,划拨地转有偿的案例大多来自40%的比例,市场比较法的应用前提不够充分,只有收益和剩余法可做文章,由于前述原因限制,想通过直接评估就能得到划拨地价格的难度很大,需要另辟蹊径。
研究《划拨用地目录》可以发现,绝大部分无法直接核算其经济效益,如机关团体、公共基础设施用地。铁路、交通、水利(水电)设施用地虽然可通过技术方法勉强剥离出属于其的衍生经济效益,但系统误差太大且无法检验,精度无法适用于评估目的。但划拨目录中有一类地具有强烈的市场特性,其产品可租可售,那就是划拨经济适用住房用地。
近年来,经济适用住房一、二手市场成交案例较多(不含补交的土地收益价款),可尝试通过经济适用住房用地,搭建通往其他划拨用地价格的桥梁。
方法思路如下:选择待估宗地相同或相似区域的多个划拨经济适用住房用地,通过市场案例估算其总价值(用公租房案例时,先运用收益法估算),用剩余法剥离出划拨住宅用地价格,并以该区片基准地价为依据,进行不同用途间的修正,得到与待估宗地同用途的多个划拨价格案例,此时可再运用一次市场比较法得到待估宗地价格。对远郊区待估宗地的修正可采用上述直接成本法相似办法处理。
需要强调的是,这里引入用途修正实属无奈,虽然可以解释其数学意义,但理论基础不明确,不宜推而广之在其他估价目的中使用。